De beleidsnota is een politiek document. Het is het belangrijkste document in het democratische besluitvormingsproces omdat het de beleidsopties en de onderbouwing (sterktes en zwaktes) voorlegt aan het gremium dat uiteindelijk beslist. Buiten de overheid heet zo'n document een position paper en ook daar gaat het om een 'politiek' document. Maar de position paper en de beleidsnota raken elkaar ook in de lobby. Veel strategischer wordt het niet. Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen een beleidsnota en een position paper?
Gemeenten, provincie en rijk produceren beleid. Dat is de core-business van de overheid. De publieke sector is in de beleidsvorming aan alle kanten ingesnoerd door de Grondwet, door voorafgaand beleid en contextuele wet- en regelgeving en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien vindt het besluitvormingsproces niet alleen democratisch, maar ook transparant plaats. Dat kan moeilijk anders als je als beleidsmaker geacht wordt om in het algemene belang te werken. Daar heb je als belangenbehartiger nauwelijks last van, maar dat wil nog niet zeggen dat je van je van je position paper dan maar een lobby-document met het eigenbelang voorop moet maken.
De politieke dimensie van een beleidsnota en een position paper
In de private sector voert elke organisatie met een zekere institutionele omvang beleid. En waar beleid gevoerd wordt, heb je te maken met politiek. En als het om beleid en dus om politiek gaat, wil je als verantwoordelijk bestuurder niet over één nacht ijs gaan. Beleid dat achteraf niet doet wat ervan verwacht werd of dat weliswaar het beoogde effect sorteert maar met aanzienlijke nevenschade of tegen onevenredige kosten, kost namelijk politiek krediet. Dat is ook de reden dat beleid in de publieke en private sector vóóraf (ex ante) wordt geëvalueerd, tijdens de uitvoering wordt gevolgd (ex durante) en achteraf opnieuw wordt geëvalueerd (ex post).
Objectiveren van een beleidsnota
Toch is er wel een verschil in politieke lading. Anders dan de position paper die daar rekening mee moet houden, moet de beleidsnota het vooral hebben van de politieke wenselijkheid en haalbaarheid. Vandaar ook dat er in een beleidsnota vaker meerdere opties, gezichtspunten en alternatieven worden betrokken; wat als je niks doet, bijvoorbeeld. Dat is ook het verschil tussen beleidsmakers (beleidsnota) en belangenbehartigers (position paper). Ga je in een beleidsnota alleen of vooral één standpunt of één scenario uitventen, dan roept dat doorgaans kritische tegenreacties op en ben je verder van huis. Dat kun je ondervangen door meerdere scenario's met sterktes en zwaktes te presenteren en voorbeelden op te voeren van directe betrokkenheid, van integere verontwaardiging (en niet alleen politieke) en praktijkvoorbeelden van mensen van vlees en bloed, dus case studies. En uiteraard door onderzoeksgegevens uit betrouwbare bron.
Doelgroep betrekken bij beleidsnota of position paper
Een belangrijk argument om voor of tegen een bepaald beleidsvoorstel te stemmen, is de vraag of de burgers op wie het beleid betrekking heeft - dus de beleidssubjecten-, zich ook kunnen vinden in dat beleid. Door te laten zien dat je de doelgroep al bij de ontwikkeling van je beleid betrokken hebt, maak je het voor vertegenwoordigende colleges, politici, raden, bestuurders of fracties makkelijker om vóór een beleidsvoornemen te stemmen. Dat geldt uiteraard ook voor de position paper, maar dan met dit verschil dat het gremium dat in de private sector de besluiten neemt, niet het algemene belang voorop heeft staan, maar het particuliere belang van de organisatie. Het hoogste orgaan in de private sector is de RvB of de RvT, terwijl dat in de publieke sector de gemeenteraad, Provinciale Staten of de Tweede Kamer is en die vertegenwoordigende organen zijn politiek wat duidelijker verdeeld in coalitie en oppositie. Uiteraard zal een RvB of RvT ook niet unaniem voor of tegen een beleidsvoorstel zijn. De kunst is om daar de juiste taxatie van te maken.
Tunnelvisie, bedrijfsblindheid en pad-afhankelijkheid bij beleidsnota en position paper
De politieke dimensie zie je vaak ook terug in een proces dat aan een position paper en een beleidsnota vooraf gaat, namelijk het sonderen van partijen (beleidsnota) of stakeholders (position paper) voor een voorkeursrichting en het op één lijn brengen van partijen. De wetenschap dat een voorkeursrichting kan rekenen op een meerderheid, maakt dat een beleidsnota of position paper in sterke mate het karakter van een doelredenering kan krijgen. Diagnose, onderzoek en analyse werken dan naar de conclusie toe. Dat is uiteraard niet meer objectief te noemen en het risico van een dergelijke benadering is de tunnelvisie die aan zo'n beleidsnota ten grondslag kan liggen c.q. de bedrijfsblindheid bij een position paper waarbij sterk naar het het bedrijfsdoel (bv. winstmaximalisatie) is gekeken. Het kan bovendien een element van pad-afhankelijkheid met zich meebrengen: nu je deze stap hebt gezet, ben je ook verplicht om een volgende stap in die richting te zetten.
Diagnose, analyse en conclusie
Beleidsnota's en position papers die op eigen merites een meerderheid achter zich moeten zien te krijgen, trekken een zwaardere wissel op de juiste analyse, de juiste argumentatie, de juiste bewijsvoering en de juiste tone-of-voice. De oppositie kan niet op tegen een goed onderbouwde en goedgeschreven beleidsnota terwijl je daar neutrale partijen mee binnenboord tilt. Ook een RvB/RvT heeft de natuurlijke neiging om kritisch te kijken naar beleidsvoorstellen die op hun tafel komen te liggen. Als bestuurders de diagnose en analyse niet delen, zullen ze de conclusie ook niet gauw omarmen. Met name de vraag 'voor welk probleem was dit ook al weer de oplossing' is daarom goed om zowel bij een beleidsnota als bij een position paper voor ogen te houden.
De lobby; waar de beleidsnota en position paper elkaar raken
De beleidsnota en de position paper kruisen elkaar in de lobby. Of beter: lopen daarin parallel op. De position paper zal dan op het juiste moment bij de juiste mensen op het bureau moeten komen. Wat dat juiste moment is, hangt af van de vraag van wie het initiatief uitgaat. Komt dat van een kabinet, een ministerie of de Europese Commissie dan is het mooiste scenario dat je position paper al in dat beleidsvoorstel is meegenomen. Lukt dat niet, dan zul je mee moeten lopen met het besluitvormingsproces en je invloed moeten laten gelden via amendementen in de vaste Kamercommissies of de EU-Parlementscommissies die het voorstel behandelen en amenderen. Lukt dat niet, dan rest nog slechts de aandacht in de media.
De inhoud en opbouw van een beleidsnota en position paper
De opbouw van een beleidsnota en een position paper verschillen niet of nauwelijks:
Vooraf; inleiding met het waarom (aanleiding en relevantie) van de beleidsnota
Korte samenvatting
Analyse van de huidige situatie
Gevolgen bij ongewijzigd beleid
Beleidsopties met pro’s en contra’s
Voorkeursoptie + onderbouwing
Verwachte gevolgen implementatie voorkeursoptie
Mogelijke risico's, bedreigingen en zwaktes
Planning: wanneer wil het nieuwe beleid wat bereikt hebben?
Communicatie
Organisatorische implicaties
Financiële implicaties
Bijlagen: onderzoek, data, rapporten, eindnoten (als je geen voetnoten gebruikt)
Maakproces beleidsnota en position paper
Er zijn geen verschillen voor wat betreft het maakproces. Zowel de position paper als de beleidsnota worden in commissie samengesteld en opgesteld. In beide gevallen is er sprake van een voorbereidingsfase (diagnose, onderzoek, focus, argumentatie) en een uitwerkingsfase (opzet, concept en afronding). Net als bij de position paper is de grootste valkuil bij het uitwerken van een beleidsnota dat de lijn van het verhaal ondersneeuwt en dat detaillering het wint van relevantie. Beleidsambtenaren zijn doorgaans materie-deskundigen. Bestuurders, raadsleden of praktijkmensen zijn dat niet, maar beslissen uiteindelijk wel. De kunst is dus om een paper of nota niet vanuit de details uit te werken, maar vanuit het narratief.
De tone-of-voice van een beleidsnota en een position paper
De toon van een beleidsnota is feitelijk en integer, maar kan ook getuigen van betrokkenheid waar het gaat om de mensen op wie het beleidsthema betrekking heeft. Overdrijf het niet want dat diskwalificeert onmiddellijk, maar plaats hier en daar een toets. Loop in elk geval nooit op een beslissing vooruit. Je bereidt een beleidsbeslissing op een objectieve manier voor binnen de condities van een besluitvormingsproces. Uiteraard kan er sprake zijn van een voorkeursrichting van een Raad van Bestuur of een college van B&W. Dat is legitiem. Maar ook dan bewijs je bestuurders een dienst door de pro’s en contra’s van de voorkeursrichting op een integere en objectieve wijze te belichten en die tegen de alternatieven af te wegen.